Västlänkens säkerhetskoncept är en av de mest kritiserade aspekterna i debatten kring pendeltågstunneln. Och det med all rätt, för självklart var det ursprungligen meningen att Västlänken skulle ha samma standard som andra svenska tunnlar. Men säkerheten offrades för att alls möjliggöra tunneln via Haga.
I Västlänken kan en av sex resande inte utrymma själv. Motsvarande siffra för Citybanan i Stockholm är en av 50, vid samma brandscenario. Det innebär att de resande i Västlänken blir mer beroende av snabb räddningsinsats – men den försvåras just av det stympade räddningskonceptet.
Räddningstunneln och hanteringen av den är och förblir en stor skamfläck för Västlänken, vare sig tunneln byggs klar eller ej, vare sig den håller tidplanen eller ej och vare sig den håller budget eller ej. Här redogör vi för hur räddningskonceptet kunde försämras under resans gång och passera alla instanser, utan att någon myndighet ingrep. Dessutom togs räddningstunneln bort helt i onödan, läs varför nedan. Till sist ställer vi oss frågan vilket räddningskoncept det egentligen är som regeringen har godkänt?
Bakgrund
På hela 2000-talet och oftast långt tidigare har svenska tunnlar byggts med ett modernt utrymningskoncept. Citytunneln i Malmö, Citybanan i Stockholm, Hallandsåstunneln och till och med lilla Kattlebergstunneln norr om Älvängen har samtliga någon form av parallelltunnel-lösning; antingen med båda järnvägsspåren i en tunnel och en separat räddningstunnel bredvid, eller med två separata tunnelrör med förbindelser emellan. Den som åker genom Tingstadstunneln kan se dörrar i tunnelväggen med korta avstånd. Gårdatunneln som stod klar 1968 saknar dock sådana utrymningsvägar, men om Förstärkningsalternativet (en dubblering av Gårdatunneln) hade valts istället för Västlänken så var ett utbyggt säkerhetskoncept en förutsättning.
Fördelen med separata tunnelrör är att de tillsammans ger mindre tunnelyta och att en brand i ena röret inte påverkar det andra. Utrymning sker via förbindelsegång till det andra röret, varvid givetvis trafiken måste stoppas även där. Nackdelen är att det inte går att köra in med utryckningsfordon i järnvägstunnlar.
Fördelen med dubbelspårstunnel och separat räddningstunnel är dels att tåg via växlar kan växlas över till andra spåret, dels att räddningstunneln kan användas för servicefordon medan tunnel är i drift och utryckningsfordon som lättare och snabbare kan angöra olycksplatsen.
Lösningen med räddningsschakt, som i den norra halvan av Västlänken, är unik i Sverige, men godkänd i EU.
Låt oss nu titta på turerna kring Västlänkens utrymningskoncept. Västlänken började utredas i början av 2000-talet som ett av flera sätt att skapa mer kapacitet mellan Göteborg C och Almedal.
Förstudien 2002
I en förstudie tittar man översiktligt på olika sträckningar, tekniska aspekter och kostnadsbedömningar, främst för att kunna sålla ut ett mindre antal alternativ till en djupare utredning.
I detta skede förutsattes att tunneln skulle byggas som två enkelspårstunnlar. För enkelhetens skull publicerar vi ett utsnitt ur slutrapporten[1] från förstudien
Järnvägsutredningen 2006
Järnvägsutredningen genomfördes 2003-2006 och ställdes ut på samråd i februari 2006. Utställningshandlingen[2] på cirka 100 sidor skulle senare utgöra beslutsunderlaget för beslutet om finansiering (Västsvenska Paketet), som remissunderlag för alla myndigheter och intressenter samt – inte minst – för regeringens tillåtlighetsprövning 2012-2014.
Under järnvägsutredningen hade Banverket öppnat även för alternativet med separat räddningstunnel. Att det var fullkomligt självklart att någon form av parallelltunnel-lösning krävdes framgår bland annat på s 32 i utställningshandlingen:
I styrgruppen för järnvägsutredningen
I styrgruppen ingick, förutom ansvariga tjänstemän hos Banverket, politiker från Göteborgs Stad och Västra Götalandsregionen. Som vi avslöjat vid ett flertal tillfällen finns flera missvisande uppgifter i utställningshandlingen/beslutsunderlagen som inte speglar vad utredningen egentligen visade, då de verkliga resultaten framgår av minnesanteckningarna från styrgruppens möten.
Säkerhetskonceptet är dock inte en sådan uppgift. I minnesanteckningarna[3] från den 30 maj 2005 bekräftas att säkerhetskonceptet gäller, även inofficiellt:
”Utredningen utgår från dubbelspårstunnel med parallellt liggande service-/insatstunnel.”
På styrgruppens möte den 23 november 2006 framkommer för första gången det som flera år senare skulle få en avgörande betydelse. Riksantikvarieämbetet (RAÄ) hade i sin remiss över järnvägsutredningen framfört kritik mot de sträckningar som gick via Haga, då dessa skulle orsaka ”påtaglig skada för riksintresse för kulturmiljövård”. Riksintresset utgjordes av dels området runt Hagakyrkan, men i huvudsak fornlämningarna längs södra Älvstranden/Packhuskajen. Det är enligt miljöbalkens kapitel 3 förbjudet att orsaka ”påtaglig skada” på riksintressen.
Banverket förefaller här ha fått kalla fötter och påtalar att RAÄs inställning kan få stor påverkan vid regeringens prövning. Bland powerpointbilderna från mötet finns denna, som torde tala för sig själv:
Av minnesanteckningarna framgår att en intensiv diskussion följde. ”Styrgruppen uttryckte en frustration över RAÄs yttrande” är den sista noteringen under denna punkt.
Det framgår även av anteckningarna att ”informella kontakter [pågår] för att landa frågan”
I maj/juni 2007 fattade styrgruppen beslutet om Västlänkens sträckning via Haga-Korsvägen. Att valet av sträckning är en politisk ståndpunkt är särskilt förtydligat i protokollet från den 9 maj 2007.
I december samma år fastställde Banverket formellt samma beslut. I samband med det publicerades en beslutshandling[4] med kompletteringar till järnvägsutredningen. Även detta dokument skulle ingå i de framtida beslutsunderlagen.
På s 15 bekräftas återigen säkerhetskonceptet, under ”Riktlinjer för fortsatt arbete”:
”Val av tunnelsektion – dubbelspårstunnel med räddnings-/ servicetunnel eller två enkelspårstunnlar”
Tillåtlighetsprövningen 2012-2014
För stora miljöbelastande projekt av större nationellt intresse brukar regeringen ge ett förhandsbesked, så kallad tillåtlighet. I Sverige är ett tillåtlighetsbeslut i princip juridiskt bindande varför denna prövning har stor betydelse. På denna punkt skiljer sig den svenska miljöbalken från EUs miljölagstiftning
Inför tillåtlighetsprövningen sände Trafikverket (Banverket blev Trafikverket 2010) återigen ut beslutsunderlagen på remiss. Och återigen satte sig RAÄ på tvären om fornlämningarna längs älvstranden. Vid denna tidpunkt hade en mer grundlig kartläggning av fornlämningarna genomförts och de hade visat sig vara mycket välbevarade. Även Länsstyrelsen framförde nu oro för ”påtaglig skada på riksintresset”. Trafikverket justerade då tunnelkorridoren närmare Kvarnberget och menade att påtaglig skada därmed kunde undvikas.
Fotnot: Det var denna ändring av sträckningen som fick till följd att passagen över Götatunneln blev mer problematisk och krävde nya förstärkningar av Götatunnelns tak, vilka i skrivande stund pågår.
I november 2012 begärde Trafikverket tillåtlighet för Västlänken. Till ansökan bifogades ovan beskrivna beslutsunderlag från järnvägsutredningen. Någon ytterligare dokumentation angående säkerhetskonceptet mellan Trafikverket och regeringen finns inte.
Bara tre månader senare, i februari 2013 visade det sig räddningstunneln planerades utgå. Detta framgår av Räddningstjänsten i Göteborgs (RSG) samrådsyttrande[5]:
’’Trafikverket har dock för Västlänken framfört ett förslag som går ut på att i princip ta bort hela den parallella räddningstunnel som hittills funnits med i räddnings-konceptet och ersätta den med ett flertal utspridda räddnings- och insatsschakt”
samt
”Att vissa delar av Västlänken planeras för insatsschakt medan andra sträckor förses med en parallelltunnel samt en tredje insatsstrategi för stationerna bedömer räddningstjänsten kunna medverka till att försvåra och fördröja en räddningsinsats.”
Parallellt med regeringens prövning pågick nämligen projektering och samråd med olika intressenter lokalt i Göteborg. Utfallet av dessa kom aldrig regeringen till del. Den 26 juni 2014 gav därför regeringen tillåtlighet för Västlänken på grundval av de åtta år gamla beslutsunderlagen.
Regeringen gör följande särskilda övervägande:
”Många människor kommer att färdas i Västlänkens tunnlar, särskilt i rusningstid. Det är därför synnerligen viktigt med en hög säkerhetsnivå.”
För tillåtligheten ställde regeringen upp sex villkor. Det sjätte gäller säkerheten och lyder:
”Trafikverket ska, efter samråd med berörda myndigheter och innan järnvägsplan fastställs, utarbeta en plan för säkerheten i Västlänken. Den färdiga anläggningen under mark ska vara dimensionerad och utformad så att självutrymning möjliggörs i händelse av brand eller annan olycka.”
Ordalydelsen är i princip identisk med motsvarande villkor för Citybanans tillåtlighet. Och Citybanan i Stockholm har en parallell räddningstunnel längs hela sträckan.
Järnvägsplanen 2014 – 2017
Nästa steg i den formella processen är utställande av järnvägsplan för granskning. När Västlänkens järnvägsplan publicerades i december 2014 stod det klart att räddningstunneln slopats, inte bara längs älvstranden utan längs halva Västlänkens sträckning, från Station Haga och ända till Västlänkens mynning i Olskroken.
Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG) protesterade mot den föreslagna lösningen, i bland annat ett brev till Trafikverket, med en skärpning av tidigare yttrande:
”Tidskalorna vid uppbyggnaden av räddningsinsatser i hög riskmiljö inkluderat rökdykning bedömer räddningstjänsten vara i storleksordningen 45 minuter med det nu föreslagna konceptet. Jämförelsevis är räddningstjänstens normala mål vid exempelvis brand i byggnad att insats skall kunna påbörjas inom 10 minuter. Av den anledningen är tillgänglighetsfrågan ned till skadeområdet mycket avgörande för hur väl en räddningsinsats skalla lyckas.”
”Västlänkens nu föreslagna utformning, med ett delvis fragmenterat insatskoncept har flertalet svagheter sett utifrån räddningstjänstens perspektiv. Att vissa delar av Västlänken planeras för insatsschakt medan andra sträckor förses med en parallelltunnel samt en tredje insatsstrategi för stationerna bedömer räddningstjänsten kunna medverka till att försvåra och fördröja en räddningsinsats.”
”Trafikverket har dock för Västlänken framfört ett förslag som går ut på att i princip ta bort hela den parallella räddningstunnel som hittills funnits med i räddningskonceptet, och ersätta den med ett flertal utspridda räddnings- och insatsschakt. Räddningstjänsten Storgöteborg har noga utvärderat förslaget, som redan tidigare bedömts som det svagaste säkerhetsalternativet bland redovisade förslag …”
”Räddningstjänsten Storgöteborg avråder Trafikverket från att genomföra en sådan grundläggande försämring av möjligheterna till räddningsinsats som borttagande av Västlänkens service- och räddningstunnel bedöms medföra.”
Rekommenderade artiklar i ämnet:
https://www.expressen.se/gt/larmet-vastlanken-ar-en-stor-sakerhetsrisk/
https://www.expressen.se/gt/de-larmar-om-farorna-med-vastlanken-igen/
I februari 2015 lämnade RSG sitt formella yttrande. Innehållet tolkades dock helt olika:
”-De synpunkter och rekommendationer som vi tidigare har förespråkat kvarstår. Räddningsstrategin med en sammanhållen parallell räddningstunnel gäller” (RSGs chef Lars Klevensparr i pressmeddelande)
”Räddningstjänsten delar Trafikverkets bedömning att trafikanternas möjlighet till självutrymning är god i det koncept som föreslås i järnvägsplanen ”(Ur ett uttalande på Socialdemokraternas webbplats för partidistriktet i Göteborg. Texten är numera borttagen från webbsidan. S innehade vid denna tid ordförandeposten i RSG)
Den enda tidning som uppfattade denna meningsskiljaktighet var Spanaren:
https://spanaren.se/2015/02/24/socialdemokraterna-gar-emot-raddningstjanstens-remiss/
Den 26 augusti 2015 godkände så Länsstyrelsen järnvägsplanen. Av yttrandet framgår nu plötsligt att, trots den ändrade korridoren och borttagna räddningstunneln, så gick inte fornlämningarna att rädda. Länsstyrelsen konstaterar att ”påtaglig skada” inte kan undvikas.
”Irreversibla ingrepp med, slutligt borttagande som följd, kommer inom projekt Västlänken att ske i befästningsverk…”
Sålunda kunde järnvägsplanen fastställas med ett stympat räddningskoncept, trots att syftet med åtgärden, att rädda fornlämningarna, ändå inte uppnås. Slutsatsen är att tunneln likaväl hade kunnat byggas i det ursprungliga läget, med den ursprungligen tänkta parallella räddningstunneln, ovanpå den redan förstärkta delen av Götatunneln.
Varför räddningstunneln slopas på andra delsträckor än den nedanför Kvarnberget är oklart, ingen instans har ifrågasatt det. När debatten om Västlänken var som hetast, vilket sammanföll med projekteringen, var all form av kritisk granskning av Västlänken tabu i journalistkåren, sådant stod i strid med värdegrunden. Därmed har ingen journalist heller ställt de frågor som borde ställts.
Efterhandskonstruktion
Trafikverkets har bemött den kraftiga kritiken mot det försämrade räddningskonceptet genom att i första hand hävda att räddningsschakt är lika säkert som parallell räddningstunnel och att brinnande tåg i första hand ska utrymmas på stationerna samt att olycksrisken är mycket liten. Senare har klimatargumentet används. Trafikverket har angett att 15 000 ton CO2 sparas på den borttagna räddningstunneln. Samtidigt angavs en besparing på 727 miljoner kronor, vilket gett underlag för ny kritik; var det egentligen besparingsskäl som låg bakom slopandet av räddningstunneln?
Säkerhetsfrågan vid de juridiska prövningarna
Naturligtvis är ändringen av säkerhetskonceptet efter tillåtlighetsprövningen en av de aspekter som särskilt lyftes fram av oss i de olika juridiska prövningarna. Frånsett att räddningskonceptet är sämre än hos jämförbara tunnlar, kan man ifrågasätta om tillåtlighetsvillkoret är uppfyllt då Trafikverket inte tagit någon som helst notis om Räddningstjänstens råd.
Ännu viktigare är den principiella frågan om regeringens tillåtlighetsbeslut verkligen gäller för de sakförhållanden som ändrats efter tillåtlighetsprövningen.
Under huvudförhandlingen i mark- och miljödomstolen föredrog jag personligen det som berättas ovan. Rådmännen reagerade märkbart över uppgiften om att tillåtlighet ansökts och givits för genomgående parallelltunnel-koncept och avbröt min föredragning för att särskilt fråga Trafikverket om detta stämde. I protokollet från förhandlingen framgår att Trafikverket inte bestred uppgiften men att ”Det måste dock kunna få ske vissa förändringar i underlaget och just detta saknar betydelse
i det stora sammanhanget”.
I den mycket kortfattade miljödomen har sakfrågan och tillåtlighetsvillkoret helt utelämnats. Den enda myndighet som kunde haft synpunkter, MSB, var antecknad som motpart i ärendet men MSB avböjde tidigt att yttra sig eller delta i målet.
I prövningen av järnvägsplanen var regeringen första instans. Givetvis åberopades ändringen av säkerhetskonceptet även där. Beslutet från regeringen är mycket kortfattat och utelämnar helt alla relevanta invändningar. Det är undertecknat av dåvarande infrastrukturministern, Göteborgsdottern Anna Johansson, bara en månad innan hon fick avgå till följd av IT-skandalen på Transportstyrelsen.
Vid överprövningen av det beslutet i Högsta Förvaltningsdomstolen konstaterar domstolen kortfattat att regeringens handlingsutrymme är omfattande och domstolen ger sig därför inte in på bedömning av fakta och sakfrågor. Domstolen hänvisar i övrigt till att överklagandet endast hanterar regeringens godkännande av järnvägsplanen och inte tillåtlighetsbeslutet då detta inte kan prövas i efterhand.
Den juridiska handläggningen därmed visar att ett tillåtlighetsbeslut är ett förhandstillstånd att bygga till exempel en järnväg inom ett utpekat område oavsett effekter och konsekvenser – och oavsett hur mycket slutresultatet skiljer sig från det som ursprungligen begärdes tillstånd för att genomföra. Det visar också att politiken övertrumfar juridiken. Det är rimligt att vara tveksam till en sådan ordning.
Hur har Västlänkens säkerhetsnivå påverkats?
Dåvarande Räddningsverket angav[6] redan år 2001 att kritiskt avstånd mellan utrymningsvägar är 300 meter. Det framgår inte i Trafikverkets handlingar hur långt avstånden är mellan utrymningsvägarna i Västlänken. Uppgifter om detta har vi nyligen hittat i en presentation av en utredning[7] publicerad 2019, se bild. Som synes varierar avstånden och är i de flesta fall längre än 300 meter, i flera fall 400.
I ovan nämnda utredning har möjligheten till självutrymning utretts.
Den övergripande strategin är att brinnande tåg ska köra till närmaste station och utrymmas där. Vi har inte kunnat hitta uppgifter om hur utrymningskapaciteten påverkats av att stationerna gjorts omkring 20 procent smalare efter att planhandlingarna upprättades.
Om tåget får stopp inne i tunnlarna, ska självutrymning ske ut på gångbanor bredvid tåget och via nödutgångar till den parallella räddningstunneln, där sådan finns, eller via räddningsschakten som finns på oregelbundna avstånd i resten av tunneln.
Det sammantagna resultatet är att vid en brand större än 1 MW[8] kan endast 83 procent av de resande i Västlänken självutrymma. Motsvarande siffra för Citybanan är 98 procent. Brand större än 1 MW definieras av Trafikverket som en brand som inte kan släckas med handbrandsläckare. Cirka 15 procent av bränder på tåg i Sverige är av denna omfattning.
Påverkande faktorer till nackdel för Västlänken anges bland annat vara längre tid till påbörjad utrymning till följd av trafikreglering, att det är upp till 400 meter mellan nödutgångarna.
Det innebär att en av sex resande med pendeltåg genom Göteborg inte kan självutrymma. Dessa blir helt beroende av en snabb insats av räddningstjänsten, något som alltså försvåras väsentligt av den slopade räddningstunneln.
Var och en får bedöma om det är värdigt en pendeltågstunnel för omkring 35 miljarder som i bästa fall står klar någon gång på 2030-talet.
/Carina
[1] BRVT 2002:18
[2] BRVT 2006:03:01, 2006-02-09
[3] Styrgruppsmöte 2005-05-30
[4] Västlänken – Beslutshandling, December 2007
[5] Samrådsyttrande Dnr A0243/13-619, dat 2013-02-13
[6] Räddningsinsatser vid tunnelbränder, ISBN 91-7253-135-5, s 79
[7] Västlänken – Dimensionering med avseende på brandrisk (Brandskyddslaget)
[8] TRV 2013:183
